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          实施工程保险制度提高工程建设管理水平

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          建筑业在实现工业、农业、国防和科学技术现代化进程中  ,在促进城乡经济统筹发展  ,全面建设小康社会中肩负着重要的历史使命 。在工程建设领域实施工程保险  ,是建筑业改革与发展到目前阶段的必然选择 。

            根据2004年度全国建设工程质量保险业务统计 ,仅去年一年  ,全国保险金额和责任限额已超过7445.2亿元 ,保费收入14.5亿元  ,赔付支出6.05亿元  ,未决赔款8.01亿元 。

            一、实施工程质量保险制度  ,是完善我国工程建设管理机制的重要措施之一

            随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善 ,近年来我国工程建设管理制度发生了很大变化:普遍实行了建设项目法人责任制和招投标制  ,启动了投资体制改革和政府投资工程建设方式改革  ,普遍推行了工程量清单报价方式 ,在一些领域开始实施工程担保制度  ,民营建筑企业和设计企业获得较快发展  。可以说  ,在工程建设领域 ,市场配置资源的基础性作用已经初步显现  。但是 ,不论从解决我国工程建设管理中存在的现实问题出发  ,还是从借鉴市场经济国家成功做法出发  ,可以清楚地看到我国在信用体系建设方面仍处于薄弱环节  。实践

            证明 ,保险市场是最敏感的市场主体信用衡量尺度之一  ,保险人是典型的理性经济人  ,市场主体的管理团队、财务状况、技术研发、工作业绩等方面的表现都会及时、准确地在保险市场上得到反映  ,从而影响着市场的选择  ,这也是近年来保险(特别是责任保险)广泛介入公共管理和社会生活各个领域的原因  。因此  ,为了进一步推进我国工程建设管理体制的市场化改革 ,推行工程质量保险制度就显得十分必要和迫切  。

            在发达国家和地区 ,工程担保和工程保险是工程风险管理的主要方法  。特别是国际咨询工程师联合会(FIDIC)将其列入施工合同条件后  ,工程保险制度在许多国家都迅速发展起来  。即使是在发展中国家 ,工程担保和工程保险也是工程风险管理的基本做法 ,据我们实地考察 ,阿尔及利亚、巴基斯坦、孟加拉三国虽然经济和社会发展水平较低 ,建设资金严重短缺  ,但不论是房屋建筑还是基础设施工程  ,业主都在招标文件和合同条件中明确要求承包企业必须购买工程保险  ,不买保险不准开工  。工程质量保证保险在法国、西班牙、意大利、芬兰、比

            利时以及日本等国得到广泛的应用 ,在美国、加拿大、英国、德国的一些州(省、郡)也有开展  ,近几年国内的一些商品住宅项目也进行了这方面的尝试 。

            当前  ,在我国推行工程质量保险将会起到以下几个方面的作用:

            (一)规避工程技术风险  。进入二十世纪九十年代以来 ,我国建筑业生产力得到了迅速发展  ,施工能力不断提高  ,完全依靠自己的力量建成了一大批大型工程项目 。其中相当一部分工程突破现行技术标准  ,超大、超长、超高、超深、超厚结构不断涌现  ,新技术  ,新工艺层出不穷 ,技术风险突出  ,对确保工程质量提出了新的挑战  。各类风险时时刻刻伴随着建设工程的全过程  。如何认识、评估、避免和控制建设过程中的风险  ,是建设参与各方以及贷款银行面临的大课题 。当前  ,在工程管理研究领域  ,工程风险管理作为一个新兴学科受到工程界高度

            重视  。按照风险管理的一般原理 ,在做好"避免风险、控制风险"等环节工作的基础上  ,"风险转移"措施之一的"保险"也是建设工程技术风险管理的重要政策  。有了工程保险 ,就为新技术的应用提供了财务上的安全保障  。最近几年发生的几起重大工程事故  ,因为有了工程保险  ,使得建设单位保证了财务稳定  ,并很快恢复了建设  。

            (二)推进政府职能的转变  。我国长期实行计划经济体制  ,政府包办经济和社会生活的所有事务 ,导致人们习惯

            于有了问题找政府  ,找市长  ,倾向于通过行政途径 ,而不是法律途径和市场途径解决问题  。在发达国家  ,一旦发生突发事件或重大灾害事故  ,在经济补偿方面 ,人们首先想到的是保险公司  ,保险业对恢复经济  ,保障人民安全  ,维护国家稳定起着举足轻重的作用  。而在我国  ,一旦发生重大灾害事故  ,人们很少会想到发挥保险的作用  ,而是主要依靠财政支持、优惠政策和社会救济等方式来弥补损失  。因此  ,要转变政府职能  ,减少对企业经营活动的直接干预  ,摆脱工程质量直接责任者的角色 ,首先就要构筑一个以市场力量为基础的工程质量保证新

            机制  ,为百姓提供一个解决问题新的有效途径 ,否则  ,政府职能转变将无从谈起  。

            (三)规范市场秩序  。从上世纪九十年代中期我国就开始了整顿市场秩序的一系列行动  ,取得了一定的成效  ,同时 ,各级主管部门也认识到整顿市场秩序必须要从制度入手 ,从构建长效机制入手 ,必须要建立起以经济手段、法律手段为主  ,辅之以必要的行政手段的新机制  。实践证明  ,一个好的机制应该是运行成本最低、操作最简便、以利益制衡为主要特征的运作体系  ,工程担保与保险就是这一机制中的重要措施  。在工程担保与保险机制下  ,优胜劣汰这一竞争法则得以充分发挥作用:那些队伍管理素质低、业绩差、事故频发的企业和执业人员  ,

            将因高额的保险费或根本找不到保险人而自动退出市场 ,那些素质好、业绩好的企业和执业人员则可为同样的保险标的支付较少的保险费用  ,从而获得快速发展  。

            正是基于上述认识 ,最近几年  ,上海、北京、厦门、深圳、大连等地建设主管部门和保险监督管理部门密切合作  ,自觉地进行了一系列的研究探索 ,积极探讨在我国实施工程质量保险制度的途径和方法  。一些大专院校还设置了工程风险与保险的专门研究机构  ,开设了专业课程 。人保、平安、太保等几大保险公司也在筹划成立专门的工程保险部门  ,培育和开拓工程保险市场  。

            在这一过程中  ,我部会同保监会做了大量基础性工作  。2002年10月 ,时任国务院副总理的*同志就工程保险市场的培育和规范问题做出批示 ,要求建设部和保监会研究解决  。从那以后  ,建设部和保监会就工程保险问题多次组织专家研讨和进行课题研究 ,组织考察学习  ,充分了解国外情况  ,认真分析国内开展这项工作的条件  ,并形成了多种方案  。在此期间  ,重要的是通过不同层次、不同范围的研究和讨论  ,在工程建设系统宣传了工程保险制度  ,增强了保险意识  ,普及了保险知识  ,为今后推行工程保险制度打下了思想基础  。

            二、《意见》为在我国实施工程质量保险提供了一个基本制度框架

            这份由建设部和保监会联合颁发的文件  ,是一份指导性文件  ,旨在为各地推行工程质量保险工作提出一个基本制度框架  。主要包括这样一些内容:

            (一)明确了工程保险的种类  。包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等  。其中  ,建筑工程一切险、安装工程一切险在我国已有多年的实施经验  ,特别是近几年  ,国内大型工程基本都投保了这一险种;职业责任保险有设计责任险、监理责任险等;质量保证保险主要为工程竣工后一定期限内出现的主体结构问题和渗漏问题等提供风险保障  ,是一个新险种  。

            (二)明确了投保的项目类型和投保主体  。大型公共建筑和地铁等地下工程建设期间技术风险突出  ,建设单位应积极投保建设工程质量保险  。商品房的质量直接关系到使用人的切身利益  ,开发单位以及施工单位应积极投保建设工程质量保证保险  ,确保其竣工验收十年内的主体结构和主要使用功能质量  。上述工程的勘察单位、设计单位、监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等应积极投保相应的责任保险  。

            (三)鼓励一揽子投保 。鉴于各种保险的受益人不尽相同  ,众多保险合同形成的合同关系比较复杂  ,工程一旦出险 ,索赔工作将极为复杂  ,因此  ,鼓励建设单位(或开发单位)牵头 ,就建设工程项目统一投保  ,尽量简化合同关系  。

            (四)保险公司要参与工程管理  。保险公司对投保的工程项目  ,可委托有建设主管部门颁发资质的工程监理单位、工程质量检测单位、经建设主管部门认定的施工图审查机构对建设工程施工图设计文件和施工过程进行检查  ,或进行技术风险分析和评估 。这其中  ,工程监理单位无疑将在工程风险管理中扮演非常重要的角色  。

            (五)实行费率差异化  。工程质量保证保险费率应逐步实行差别费率和浮动费率  ,根据项目规模、技术复杂程度、施工单位业绩、项目管理水平等确定每个项目的保险费率  。

            (六)保险产品和保险条款由各保险公司自行开发  。保险条款既要符合国际惯例 ,又要适应我国基本建设规模大、地区发展不平衡的实际情况  。据我们了解  ,保险行业协会及几大保险公司目前都在研究制定具有各自特色的工程质量保险条款 。

            三、立足国情  ,不断探索  ,完善工程质量保险制度

            完善法律、法规  ,建立法定工程质量保险制度  。根据国外的经验 ,工程质量保险的普遍实施需要法律支撑  。保险的基本原理是大数法则 ,基数越大  ,概率越小 ,即必须有足够多的参与者 ,才能保证这一体系运行下去  。所以必须通过立法  ,确保所有符合条件的工程项目都投保相应的保险  。汽车保险、医疗事故责任险、航空险等无不是如此  ,例如《旅行社管理条例》的出台促进了旅行社责任保险的开办 ,《医疗事故处理条例》的颁布促进了医疗责任保险的发展  。目前  ,在《建筑法》修订稿中已对执业人员的职业责任险、商品住宅的工程质量保证

            保险等做出了相应规定  ,在下一步的工作中  ,应使这一精神得到最终的贯彻实施  。

            各地要根据本地实际制定实施细则  。在我国实施工程质量保险制度 ,动力来自于工程项目  ,如何实施  ,如何完善 ,也主要由基层主管部门、项目参与者和有关的保险公司在实践中探索 。据我们所知  ,上海、北京、厦门、深圳等地都在结合本地实际制定具体的实施办法  。如上海在探索共投体、共保体的机制 ,北京已在奥运工程中普遍推行了工程保险 ,厦门已提出了地方分公司的条款  ,并在发挥保险中介方面进行了探索  ,深圳则欲在政府投资工程项目上进行必要的试点  。鉴于工程质量保险工作涉及面广  ,操作难度大  ,市场需求程度不同  ,不可能

            要求全国各地维持一样的进度和水平  。在保持大框架一致的前提下  ,必须充分发挥各地建设主管部门和保险监管部门的积极性、主动性  ,在实践中不断探索推进  。

            推行工程保险 ,政府投资工程应先行  。近年来 ,每年全社会固定资产投资总额超过5万亿元 ,其中政府投资建设项目占85%以上  。政府投资工程多属于大型基础设施工程、大型公共建筑 ,技术风险相对较高  ,应积极投保工程保险 。

            开展国际交流  ,借鉴国外经验  。英国、美国、法国、瑞士等都有着悠久的工程保险历史  ,这些国家的保险公司、保险中介机构、风险评估管理机构也都积累了丰富的经验  ,我们要通过广泛的交流学习  ,尽快形成一套既与国际惯例相吻合  ,又具有中国特色的包括保险条款、保险中介与承保、风险管理、保险理赔在内的规定和做法 。

            各地要把人才培训工作作为推进工程保险工作的重要措施来抓  。工程保险需要的是既懂工程 ,又懂保险的复合型人才 ,因此  ,要重点抓好对工程监理单位、审图机构、检测机构保险知识的培训 。目前  ,我们还正在组织专家编写《工程质量保险实施指南》  ,以期对各地开展工程质量保险工作给予指导和帮助  。

            此外  ,为了积累工程质量保险信息  ,精算保险费率  ,同时 ,也对工程质量管理工作提供精确的数据 ,我们还拟会同有关部门建立工程质量保险信息中心  ,负责收集、分析出险的信息  ,共同推动工程技术风险评级体系的建立  。

            推行建设工程质量保险制度是对我国现行工程质量管理制度的一次补充和完善  ,工程保险制度的实施将给我国工程建设管理机制带来变革  ,我们要以高度的责任感和创新精神  ,大胆实践  ,积极稳妥地全面推进这一制度  。

              
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